La Aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 24.240) a las Multas de Tránsito con Finalidad Recaudatoria en Argentina:
Un Análisis Jurídico y Jurisprudencial
7/31/202528 min read
La Aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 24.240) a las Multas de Tránsito con Finalidad Recaudatoria en Argentina: Un Análisis Jurídico y Jurisprudencial
I. Introducción
A. Contexto y Objeto del Informe: El conflicto entre multas de tránsito y derechos del consumidor.
El presente informe aborda una cuestión de creciente relevancia en el ámbito jurídico argentino: la posible aplicación de la Ley Nacional de Defensa del Consumidor (Ley 24.240, en adelante LDC) a las relaciones entre el Estado y los ciudadanos en el contexto de la imposición de multas de tránsito. Tradicionalmente, las multas de tránsito se enmarcan dentro del derecho administrativo sancionador, donde el Estado ejerce su poder de policía para regular la conducta en la vía pública y garantizar el orden y la seguridad. Sin embargo, cuando la imposición de estas sanciones parece desviarse de su objetivo primordial de seguridad vial para priorizar una finalidad recaudatoria, surge un conflicto que interpela los límites del poder estatal y la protección de los derechos ciudadanos.
La Ley 24.240, promulgada para la protección y defensa de los consumidores y usuarios, establece un marco legal robusto para las relaciones de consumo.1 Por su parte, la Ley Nacional de Tránsito y Seguridad Vial (Ley 24.449, y en algunos aspectos la Ley 22.934) define claramente que sus fines son lograr seguridad en el tránsito, disminuir daños a personas y bienes, dar fluidez a la circulación, preservar el patrimonio vial y educar para el correcto uso de la vía pública.3 La tensión fundamental reside en la colisión entre el derecho público que rige las sanciones administrativas y el derecho privado de protección al consumidor. Mientras el primero se enfoca en la potestad estatal y el cumplimiento de normas, el segundo busca equilibrar las relaciones entre partes, protegiendo al eslabón más débil. Si la acción del Estado al multar puede ser re-caracterizada como parte de una "prestación de servicio" o una "relación de consumo," se modificaría el paradigma legal de una relación vertical (Estado-ciudadano) a una más horizontal (proveedor-consumidor). Esto podría someter al Estado a principios como la buena fe, el trato equitativo y la responsabilidad objetiva, que no son centrales en los regímenes sancionatorios administrativos tradicionales. Esta reconfiguración del vínculo jurídico representa un avance significativo que demanda un sólido respaldo jurisprudencial y doctrinal.
B. Hipótesis Central: La posibilidad de encuadrar la imposición de multas de tránsito por parte del Estado bajo la Ley 24.240 cuando persiguen una finalidad recaudatoria.
El presente informe sostiene la hipótesis de que, en virtud de la interpretación expansiva del concepto de "relación de consumo" y "proveedor" en la jurisprudencia argentina, y del mandato constitucional de protección al consumidor (Art. 42 de la Constitución Nacional), las multas de tránsito que demuestren una finalidad predominantemente recaudatoria, en detrimento de los objetivos de seguridad vial, pueden ser encuadradas dentro del ámbito de aplicación de la Ley 24.240. Esta calificación permitiría impugnar dichas multas no solo bajo los principios tradicionales del derecho administrativo (como la razonabilidad o la legalidad), sino también invocando los principios de protección al consumidor, especialmente en lo que respecta a las prácticas abusivas, la falta de buena fe y la desnaturalización de la obligación principal del Estado.
II. Marco Normativo Fundamental
A. La Ley Nacional de Defensa del Consumidor (Ley 24.240)
1. Objeto y Alcance: Protección del consumidor y la "relación de consumo".
La Ley 24.240 tiene como objetivo primordial la defensa de los consumidores o usuarios.1 Su ámbito de aplicación abarca a las personas físicas o jurídicas que contratan a título oneroso o gratuito para su consumo final o beneficio propio, o el de su grupo familiar o social, la adquisición o locación de cosas muebles, la prestación de servicios, y la adquisición de inmuebles nuevos destinados a vivienda.1
El concepto de "relación de consumo" se define como el vínculo jurídico entre el proveedor y el consumidor o usuario.5 Este concepto, que encuentra su base en el Artículo 42 de la Constitución Nacional de 1994, ha sido objeto de una notable ampliación a partir de la reforma introducida por la Ley 26.361.6 La mencionada reforma eliminó la mención explícita del "vínculo contractual oneroso" y la lista taxativa de contratos de consumo, lo que ha llevado a una interpretación más laxa y comprensiva. De este modo, la naturaleza específica del objeto o la causa de la relación se consideran "prácticamente irrelevantes" para su conceptualización, siempre que se verifiquen los componentes subjetivos esenciales: la existencia de un consumidor, un proveedor y una finalidad de destino final.7 Esta evolución implica que incluso el acceso gratuito a un producto o servicio puede configurar una relación de consumo.7
La expansión continua del concepto de "relación de consumo" por parte de la jurisprudencia y la legislación es de vital importancia estratégica. Al eliminar la necesidad de un contrato oneroso y al incluir a "personas expuestas" (terceros o "bystanders") y al "público consumidor" 7, se manifiesta una clara voluntad de extender la protección del consumidor más allá de las transacciones comerciales tradicionales. Esta interpretación amplia es el fundamento para argumentar que incluso las interacciones no contractuales con el Estado, como la gestión de la vía pública, si implican un "servicio" y un "destinatario final" (el ciudadano), pueden quedar bajo el paraguas protector de la LDC. Esta dinámica interpretativa abre una vía legal para aplicar principios del derecho privado, como la buena fe y la prohibición de prácticas abusivas, a esferas que tradicionalmente han sido dominio exclusivo del derecho público.
2. Definición Ampliada de "Consumidor" y "Usuario" (Art. 1 y 2 LDC).
La Ley 24.240 define al consumidor o usuario como la persona física o jurídica que adquiere o utiliza, en forma gratuita u onerosa, bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social.2 La reforma de la Ley 26.361 amplió este concepto para incluir a quien, sin ser parte de una relación de consumo, adquiere o utiliza bienes o servicios como destinatario final, como consecuencia o en ocasión de dicha relación.5 Esto significa que la protección se extiende a los "consumidores conectados" y, de manera crucial, a los "terceros expuestos" o "bystanders", quienes, sin haber contratado directamente, se ven afectados por las consecuencias de una relación de consumo.6 Esta amplitud del concepto de consumidor es fundamental para considerar al ciudadano como sujeto de protección en el contexto de las multas de tránsito.
3. Concepto de "Proveedor": ¿Incluye al Estado? (Art. 2 LDC).
El Artículo 2 de la LDC establece que se consideran "proveedores" a todas las personas físicas o jurídicas, "públicas o privadas", que desarrollan de manera profesional, incluso ocasionalmente, actividades de producción, importación, distribución, comercialización de bienes o prestación de servicios a consumidores o usuarios.2 La inclusión explícita de entidades "públicas" como proveedores es la piedra angular para extender la aplicación de la LDC al Estado.
Si bien el Estado no "vende" un servicio en el sentido comercial tradicional al ejercer su poder de policía en materia de tránsito, la gestión, el mantenimiento y la regulación de las vías públicas para garantizar la seguridad y fluidez del tráfico pueden conceptualizarse como un servicio público esencial. Los ciudadanos, al utilizar estas vías, son los "destinatarios finales" de este servicio. La imposición de multas de tránsito, en este contexto, no es un acto aislado de imperium, sino una parte integral del marco regulatorio que el Estado establece para la provisión de este servicio público. Cuando la imposición de multas se desvía de su propósito legítimo (seguridad vial) y se orienta a la recaudación, se puede argumentar que el Estado está incurriendo en una "prestación deficiente" o "abusiva" de su servicio público, lo que activa las disposiciones protectorias de la LDC. Esta interpretación es crucial porque permite aplicar principios de la LDC, como el deber de buena fe, la prohibición de cláusulas abusivas y la exigencia de trato digno, a las acciones administrativas del Estado en materia de tránsito, desafiando la visión tradicional del Estado como un ente que solo ejerce poder y estableciendo un marco de obligaciones recíprocas.
4. Principios Rectores: Trato digno y equitativo (Art. 8 bis LDC), deber de información, y cláusulas abusivas (Art. 37 LDC).
La LDC impone a los proveedores la obligación de garantizar condiciones de atención y trato digno y equitativo a los consumidores y usuarios, prohibiendo expresamente las conductas que los coloquen en "situaciones vergonzantes, vejatorias o intimidatorias" (Art. 8 bis LDC).6 Este principio es una concreción directa de la jerarquía constitucional de los derechos del consumidor.
Asimismo, la ley declara la nulidad de pleno derecho de aquellas cláusulas que "desnaturalicen las obligaciones o limiten la responsabilidad por daños" o que "importen renuncia o restricción de los derechos del consumidor o amplíen los derechos de la otra parte" (Art. 37 LDC).1 Esto incluye, de manera relevante, las cláusulas que impongan la inversión de la carga de la prueba en perjuicio del consumidor.9
La aplicación del principio de "trato digno" (Art. 8 bis LDC) es un punto de entrada fundamental para la aplicación de la LDC al poder estatal. Cuando las multas de tránsito se imponen con un objetivo primario de recaudación, los métodos utilizados pueden generar prácticas percibidas como acosadoras, intimidatorias o desproporcionadas. Exigir el pago de multas que no han adquirido firmeza judicial o imponer obstáculos irrazonables para su apelación (como depósitos previos) puede ser argumentado como una violación directa de este principio. Esto desplaza el foco del escrutinio legal desde la mera legalidad formal de la multa hacia la manera en que el Estado la impone y gestiona. El Estado, al actuar como "proveedor" de servicios públicos, debe adherirse a un estándar de conducta que respete los derechos fundamentales y la dignidad del "usuario" (ciudadano), incluso en contextos punitivos. Este principio ofrece una base legal amplia para impugnar no solo la multa en sí, sino también los procedimientos administrativos y los requisitos de cobro que parecen diseñados para coaccionar el pago o generar ingresos en lugar de garantizar el debido proceso y la seguridad pública.
5. Sanciones y Prescripción (Art. 47 y 50 LDC).
La LDC prevé diversas sanciones para las infracciones verificadas, incluyendo multas (Art. 47 LDC).1 Es importante destacar que los montos de estas multas han sido incrementados sustancialmente y se encuentran vinculados al valor de la canasta básica total, lo que refleja una intención legislativa de aumentar su impacto disuasorio.11 Las acciones y sanciones derivadas de la LDC prescriben en un plazo de tres (3) años (Art. 50 LDC).1
B. La Ley Nacional de Tránsito y Seguridad Vial (Ley 24.449)
1. Fines y Objetivos Primordiales: La seguridad vial como eje (Art. 1 LNT).
La Ley Nacional de Tránsito y Seguridad Vial (Ley 24.449, y la Ley 22.934 con objetivos similares) establece de forma explícita sus fines. El Artículo 1º de esta normativa declara que su propósito es "lograr seguridad en el tránsito y la disminución de daños a personas y bienes", "dar fluidez al tránsito", "preservar el patrimonio vial y automotor", "educar y capacitar para el correcto uso de la vía pública", y "disminuir la contaminación del medio ambiente".3
Es fundamental destacar que la ley subraya que las sanciones, incluidas las multas, tienen una función de prevención social y disuasión, y no deben perseguir una finalidad lucrativa o meramente recaudatoria.13 Esta declaración legislativa es central para el análisis. La discrepancia entre el propósito declarado de la ley y la percepción o realidad de una finalidad recaudatoria en la imposición de multas de tránsito es un punto de conflicto recurrente en la jurisprudencia.13 Esta contradicción entre la intención legislativa (seguridad pública) y la práctica administrativa (recaudación) es el pilar de los argumentos legales contra este tipo de multas. Esta desviación del propósito de interés público puede ser impugnada bajo principios constitucionales más amplios y, potencialmente, bajo la LDC por prácticas abusivas.
2. Naturaleza y Destino de las Multas de Tránsito (Art. 41 LNT).
Las multas constituyen una de las principales sanciones previstas por la Ley Nacional de Tránsito.3 El Artículo 41 de la LNT establece que el cincuenta por ciento (50%) del monto recaudado en una jurisdicción en concepto de multas debe ser destinado por las autoridades competentes a "costear programas y obras específicas en beneficio del cumplimiento de los fines establecidos en el art. 1º de esta ley".3 Esta disposición refuerza la intención no recaudatoria de la normativa, al asignar una parte significativa de los fondos a la seguridad vial.
Adicionalmente, existen iniciativas legislativas en curso que buscan asegurar que el cien por ciento (100%) de los fondos recaudados por multas de tránsito se destine a obras de infraestructura vial, educación vial y asistencia en siniestros, con el objetivo de mitigar aún más la percepción recaudatoria.17 La existencia de estos proyectos legislativos, incluso si no han sido completamente promulgados, demuestra un reconocimiento social y político del problema de la recaudación excesiva. Esto fortalece el argumento de que las prácticas actuales a menudo se desvían del objetivo de seguridad, y que la aplicación de principios de protección al consumidor es necesaria para exigir mayor transparencia y rendición de cuentas por parte de las administraciones públicas.
III. La Relación Jurídica entre el Ciudadano y el Estado en Materia de Tránsito: ¿Una Relación de Consumo?
A. Análisis Doctrinal sobre la Aplicación de la LDC al Estado.
La doctrina y la jurisprudencia argentina han avanzado en la aplicación de la LDC al Estado, basándose en la inclusión explícita de las entidades "públicas" en la definición de "proveedor" del Artículo 2 de la LDC.5 Esta es la base legal para extender los principios de protección al consumidor a las acciones estatales.
La expansión del concepto de "consumidor" y "relación de consumo" a partir de la Ley 26.361 ha sido fundamental.6 Esta ampliación incluye a quienes están "expuestos" a una relación de consumo, incluso sin un vínculo contractual directo.6 La "relación de consumo" se entiende ahora como un vínculo jurídico entre un proveedor y un consumidor/usuario, donde el objeto y la causa específicos son "prácticamente irrelevantes" si los componentes subjetivos (consumidor, proveedor, destino final) están presentes.7 Esta interpretación amplia es clave para argumentar la aplicabilidad de la LDC.
La conceptualización de un "servicio público" como una "relación de consumo" y sus implicaciones para la rendición de cuentas del Estado es un punto crucial. Aunque no se trate de una transacción comercial, el Estado proporciona un servicio esencial a la ciudadanía al gestionar, mantener y regular el uso de las vías públicas para garantizar la seguridad y el orden. Los ciudadanos, como usuarios de estas vías, son los "destinatarios finales" de este servicio público. La imposición de multas de tránsito, lejos de ser un mero acto de autoridad, forma parte integral del marco regulatorio que el Estado establece para la provisión de este servicio. Cuando el Estado se desvía del objetivo principal de seguridad y se enfoca en la recaudación, se puede argumentar que está prestando un "servicio" deficiente, abusivo o que no cumple con sus propias normas, lo que activa las disposiciones protectorias de la LDC. Esta interpretación permite un cambio significativo en cómo los ciudadanos pueden exigir responsabilidad al Estado, yendo más allá de las apelaciones administrativas tradicionales para invocar los principios más protectores y orientados a los derechos del consumidor, como el deber de buena fe, la responsabilidad objetiva 6, y la prohibición de prácticas abusivas, incluso cuando el Estado actúa en su capacidad pública.
B. La Jurisprudencia Argentina y la Expansión del Concepto de "Relación de Consumo" hacia el Ámbito Estatal.
La jurisprudencia argentina ha demostrado una tendencia constante a expandir el concepto de "consumidor" para incluir a aquellos que están "expuestos" a una relación de consumo, reflejando una intención protectoria más amplia.6 Si bien no existe una jurisprudencia unificada que aplique directamente la LDC a
todas las multas de tránsito por su carácter recaudatorio, sí existen numerosos precedentes que abordan cuestiones relacionadas y que, implícita o explícitamente, reconocen una protección similar a la del consumidor frente a acciones estatales consideradas abusivas o desproporcionadas.
Por ejemplo, los tribunales han declarado la inconstitucionalidad de requisitos como el "libre deuda" para la renovación de licencias de conducir 16 y la exigencia de un depósito previo para recurrir multas.23 Estos fallos, aunque a menudo fundamentados en principios constitucionales (como el debido proceso y el derecho de defensa), reflejan una preocupación subyacente por la desproporcionalidad y la finalidad recaudatoria de ciertas medidas administrativas. Además, parte de la doctrina jurídica considera a las víctimas de accidentes de tránsito como "consumidores" 25, lo que representa una aplicación analógica significativa de la LDC a situaciones derivadas del uso de servicios públicos (las vías de tránsito) y sus riesgos inherentes.
La aplicación "indirecta" de los principios de la LDC a través de los derechos constitucionales y el concepto de "abuso del derecho" es un aspecto crucial. Las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de la exigencia del "libre deuda" 16 y del depósito previo para apelar 23 son fundamentales. Aunque estos fallos no siempre citan explícitamente la LDC, su argumentación se centra en la violación de derechos constitucionales fundamentales, como la libertad de circulación 20, el debido proceso y el derecho de defensa.16 Los tribunales enfatizan la desproporcionalidad de la medida estatal en relación con su objetivo declarado de seguridad vial. Este razonamiento judicial se alinea con el espíritu de la LDC de proteger contra prácticas abusivas (Art. 8 bis) y cláusulas ineficaces (Art. 37), incluso si el fundamento legal directo es constitucional. El principio subyacente es que el Estado no puede utilizar su poder para un fin (recaudación) que es contrario a su interés público declarado (seguridad), especialmente cuando infringe derechos fundamentales. Esto significa que, incluso sin una aplicación directa y explícita de la LDC en cada caso, los principios de protección al consumidor (equidad, no abuso de posición dominante, proporcionalidad y transparencia) están siendo activamente utilizados por los tribunales para escrutar las acciones administrativas del Estado.
C. Argumentos para la Calificación del Estado como "Proveedor" y del Ciudadano como "Consumidor" en el Contexto de la Fiscalización del Tránsito.
Para calificar al Estado como "proveedor" y al ciudadano como "consumidor" en el ámbito de la fiscalización del tránsito, se pueden esgrimir los siguientes argumentos:
El Estado como "Proveedor" de un Servicio Público: El Estado, a través de sus organismos (municipios, provincias, agencias de seguridad vial), es el responsable de la gestión, mantenimiento y regulación de las vías públicas. Esto incluye la señalización, la infraestructura vial y, de manera inherente, la fiscalización y aplicación de las leyes de tránsito. Esta actividad constituye un servicio público esencial, cuyo objetivo es garantizar la seguridad y el orden en la circulación. La definición de "proveedor" en la LDC incluye expresamente a las personas jurídicas "públicas" que prestan servicios a consumidores o usuarios.5 La imposición de multas, en este marco, no es un acto aislado de poder, sino una parte de las "condiciones" o el "reglamento" del servicio de uso de la vía pública.
El Ciudadano como "Consumidor/Usuario" del Servicio Vial: Los ciudadanos, al transitar por las vías públicas, son los "destinatarios finales" de este servicio público. Utilizan la infraestructura y se benefician de la regulación para su "beneficio propio o de su grupo familiar o social" 2, lo que encaja con la definición de consumidor de la LDC. La interpretación ampliada de "consumidor" por la Ley 26.361, que incluye a aquellos "expuestos" a una relación de consumo 6, refuerza esta posición. El ciudadano está ineludiblemente "expuesto" al sistema de gestión del tránsito del Estado y a sus consecuencias, incluyendo las multas.
La relación jurídica que se establece, por tanto, no es meramente de sujeción al poder estatal, sino que incorpora elementos de una relación de consumo, donde el Estado debe actuar con buena fe, transparencia y en beneficio del usuario, y no con una finalidad meramente fiscal.
IV. La Inconstitucionalidad de las Multas de Tránsito con Finalidad Recaudatoria: Análisis Jurisprudencial Detallado
A. El Debate Histórico: La desnaturalización de la multa como herramienta de seguridad vial.
El objetivo central de la Ley Nacional de Tránsito y Seguridad Vial (Ley 24.449, y la Ley 22.934) es, sin lugar a dudas, la seguridad vial y la prevención de accidentes.3 Las multas, como sanciones, están concebidas para disuadir conductas peligrosas y cumplir una función de prevención social, no para generar ingresos lucrativos para el Estado.13
Sin embargo, existe una percepción generalizada, respaldada por numerosos pronunciamientos judiciales, de que un número significativo de multas de tránsito, especialmente las generadas por sistemas automatizados como las "fotomultas," tienen una finalidad primordialmente recaudatoria.13 Esta "desnaturalización" de la multa ocurre cuando la prioridad de las acciones estatales se desplaza del objetivo de seguridad pública hacia la obtención de beneficios económicos. Esta desviación del propósito legalmente establecido es un factor clave en los litigios que buscan la inconstitucionalidad de estas multas.
Cuando los tribunales declaran que ciertas normas tienen una "finalidad recaudatoria y no guardan relación con la seguridad vial" 16 o que el objetivo es "meramente recaudatorio o fiscalista" 18, están señalando una inconsistencia fundamental entre la acción del Estado y su mandato legal. Esta postura judicial es análoga a la de un "proveedor" (el Estado) que incurre en una "práctica abusiva" (Art. 8 bis LDC) o impone "cláusulas abusivas" (Art. 37 LDC) al distorsionar el propósito legítimo del "servicio" (seguridad vial). Esta aproximación judicial va más allá de una simple revisión formal y se adentra en la
intención y el efecto de la acción administrativa, lo cual es característico del enfoque de la LDC en la equidad y la buena fe. Esto proporciona una herramienta poderosa para impugnar la intención subyacente de la multa, no solo su corrección formal, y alinea el control judicial con los principios de transparencia e integridad que se exigen a cualquier proveedor en una relación de consumo.
B. Fallos Emblemáticos que Declaran la Inconstitucionalidad de Requisitos Recaudatorios:
1. La exigencia de "libre deuda" para la renovación de licencias de conducir.
Diversos fallos judiciales han declarado la inconstitucionalidad del requisito de presentar un "libre deuda" de infracciones de tránsito como condición para la renovación de la licencia de conducir.16 La razón principal esgrimida por los tribunales es que estas normas persiguen una finalidad recaudatoria y no tienen una relación directa ni proporcional con la seguridad vial.16
Los jueces han enfatizado que el Estado dispone de otros mecanismos legales, como el procedimiento de apremio, para cobrar las multas impagas, y que vincular la renovación de la licencia al pago de multas no convierte intrínsecamente al infractor en un conductor más "juicioso o hábil".16 La Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires también ha solicitado que se permita la renovación de licencias a personas con multas impagas, argumentando que la deuda económica no se relaciona con la aptitud para conducir y que el Estado debe garantizar el derecho a la libre circulación.20
La protección del "derecho a la libre circulación" como un límite constitucional a las medidas recaudatorias resuena profundamente con los derechos del consumidor. La insistencia judicial en este derecho y la falta de correlación lógica entre el pago de una multa y la mejora en la habilidad del conductor 21 demuestran que los tribunales protegen un derecho constitucional fundamental contra lo que perciben como una acción estatal arbitraria, desproporcionada y, en última instancia, recaudatoria. Aunque estos fallos no siempre invocan explícitamente la LDC, su razonamiento coincide con la protección de la LDC contra "cláusulas abusivas" (Art. 37 LDC) que "desnaturalicen las obligaciones".9 En este contexto, la obligación principal del Estado en la gestión del tránsito es la seguridad vial, no la recaudación. Al vincular la renovación de la licencia al pago de multas, especialmente aquellas que aún no tienen sentencia firme, se puede argumentar que se "desnaturaliza" esta obligación esencial, transformando una medida de seguridad en una herramienta coercitiva financiera. Esta sólida jurisprudencia sienta un precedente importante para impugnar otras acciones estatales que, bajo el pretexto de orden público o seguridad, persiguen objetivos fiscales y restringen derechos fundamentales.
2. La inconstitucionalidad del depósito previo para recurrir multas (Art. 45 LDC).
Un fallo relevante de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Tributario y de Relaciones de Consumo de la Ciudad de Buenos Aires declaró la inconstitucionalidad del Artículo 45 de la Ley 24.240, que exigía un depósito previo para recurrir una multa impuesta por la Dirección de Defensa y Protección del Consumidor.23
El tribunal fundamentó su decisión en que una sanción que aún está bajo impugnación judicial y no ha adquirido firmeza no es ejecutable. Por lo tanto, exigir un depósito previo como condición para acceder a la revisión judicial vulnera los principios constitucionales fundamentales del debido proceso y el derecho de defensa.23
La importancia de este fallo radica en su reafirmación de que el acceso a la justicia y el debido proceso son derechos inherentes que no pueden ser condicionados por requisitos económicos. Aunque el Artículo 45 de la LDC se refiere a multas dentro del ámbito de consumo, el principio establecido se extiende a cualquier multa administrativa. La insistencia del tribunal en que una sanción debe ser firme y ejecutable antes de su cumplimiento, y que imponer un depósito previo para acceder a la revisión judicial es una violación del debido proceso, es una aplicación directa de los derechos constitucionales en un contexto administrativo. Estos derechos están también implícitamente protegidos por los principios generales de la LDC de trato justo (Art. 8 bis) y prohibición de prácticas abusivas (Art. 37). Cualquier barrera que impida el acceso a la justicia o al derecho de defensa se considera una práctica abusiva, reforzando así la protección del ciudadano frente a la administración.
3. La inconstitucionalidad de las fotomultas por su finalidad recaudatoria y falta de notificación.
La jurisprudencia también ha abordado la inconstitucionalidad de las "fotomultas" cuando su implementación revela una finalidad predominantemente recaudatoria y adolece de vicios en la notificación.18 Los tribunales han criticado el uso de sistemas automáticos que no actúan como mecanismos preventivos de siniestralidad vial, especialmente cuando no se detiene al conductor, no se lo identifica en el momento de la infracción, ni se le retiene la licencia.18
La Justicia Federal ha declarado inconstitucionales fotomultas que persiguen un fin "meramente recaudatorio o fiscalista", señalando que no contribuyen a desalentar la infracción en el momento ni a identificar al conductor real.18 La falta de notificación personal y la imposibilidad de ejercer el derecho de defensa en el lugar del hecho han sido factores determinantes para anular estas infracciones.28
La intersección entre la aplicación tecnológica de las sanciones, el debido proceso y el debate sobre la finalidad recaudatoria es un área de constante evolución. Si bien los sistemas automatizados pueden ser eficientes, su implementación sin una adecuada supervisión humana y sin garantizar el derecho a la notificación y defensa puede exacerbar la percepción de que su objetivo es puramente fiscal. Los tribunales exigen que la tecnología se utilice como una herramienta para la seguridad vial, no como un medio para la recaudación, y que se respeten los derechos fundamentales del ciudadano, como la identificación del infractor y la notificación en el momento de la falta. Esto lleva a una demanda creciente de mayor transparencia y control humano en la imposición de multas automatizadas.
V. Argumentos de Defensa y Estrategias Legales bajo la LDC
A. Carga de la Prueba y Deber de Información.
En el marco de la LDC, la carga de la prueba en las relaciones de consumo recae generalmente sobre el proveedor (Art. 53 LDC, y el Art. 37.c LDC que invalida cláusulas que inviertan esta carga).9 Al encuadrar la relación entre el Estado y el ciudadano en materia de tránsito como una relación de consumo, se podría argumentar que es el Estado quien debe probar que la multa impuesta responde a una finalidad de seguridad vial y no a un objetivo recaudatorio.
El Estado, como supuesto "proveedor" de un servicio público, tiene el deber de proporcionar información "completa, clara y fácilmente legible" sobre las condiciones de la "oferta" (uso de la vía pública), incluyendo las sanciones y los procedimientos de apelación.1 La falta de información adecuada o la complejidad burocrática para impugnar multas pueden ser elementos para invocar el incumplimiento del deber de información y la vulneración de los derechos del consumidor.
Esta inversión de la carga probatoria y el deber de información reforzado sobre el Estado empoderan al ciudadano para impugnar multas. Obliga al Estado a justificar la legitimidad y la finalidad no recaudatoria de sus acciones. Esto significa que el ciudadano no solo puede cuestionar la infracción en sí, sino también la metodología de control, la señalización, y la transparencia en la gestión de las multas, forzando al Estado a demostrar que sus acciones cumplen con los objetivos de seguridad vial y no con intereses fiscales.
B. Prácticas Abusivas y Trato Indigno.
Las prácticas administrativas que resulten en un trato indigno o abusivo hacia el ciudadano pueden ser impugnadas directamente bajo el Artículo 8 bis de la LDC.6 Esto incluye:
Coerción al pago: Exigir el pago de multas no firmes o condicionar trámites esenciales (como la renovación de la licencia de conducir) al pago de multas, sin ofrecer alternativas o garantías de debido proceso, puede ser considerado una práctica vejatoria o intimidatoria.
Falta de notificación adecuada: La ausencia de una notificación oportuna y fehaciente de la infracción, o la dificultad para acceder a la información sobre la misma, impide el derecho de defensa y puede encuadrarse como un trato indigno.
Obstáculos irrazonables para la defensa: La imposición de requisitos desproporcionados, como depósitos previos para apelar, o la falta de accesibilidad a los canales de reclamo, restringe los derechos del ciudadano.
En casos de graves inconductas por parte del "proveedor" (Estado), la LDC prevé la aplicación de "daño punitivo" (Art. 52 bis LDC).8 Si se demuestra que la finalidad recaudatoria es la motivación principal y que las prácticas administrativas son sistemáticamente abusivas, se podría solicitar la imposición de este tipo de multa civil, que busca sancionar la inconducta grave y prevenir hechos similares en el futuro.30 La posibilidad de imponer daños punitivos al Estado por prácticas recaudatorias abusivas ofrece un poderoso desincentivo. Esto no solo busca compensar al individuo, sino también sancionar la conducta del Estado y prevenir futuras acciones similares, promoviendo una administración más ética y transparente en su interacción con los ciudadanos.
C. Nulidad de Cláusulas y Actos Administrativos Abusivos.
El Artículo 37 de la LDC establece que se tendrán por no convenidas las cláusulas que "desnaturalicen las obligaciones o limiten la responsabilidad por daños" o que "importen renuncia o restricción de los derechos del consumidor o amplíen los derechos de la otra parte".1
Al aplicar este principio al ámbito de las multas de tránsito, se puede argumentar que un acto administrativo (la imposición de una multa) que persigue una finalidad recaudatoria en lugar de seguridad vial, "desnaturaliza" la obligación principal del Estado. La obligación del Estado es garantizar la seguridad y fluidez del tránsito, no generar ingresos a expensas de los derechos ciudadanos. Por lo tanto, las multas impuestas con una finalidad predominantemente fiscal podrían considerarse nulas por desnaturalizar el fin esencial del servicio público de tránsito.
Además, el principio de "in dubio pro consumidor" (en caso de duda, a favor del consumidor) 5 debe prevalecer en la interpretación de cualquier norma que afecte al ciudadano en esta relación, inclinando la balanza a favor de la protección de sus derechos frente a las acciones del Estado.
VI. Reformas Legislativas y Proyectos Futuros
A. Propuestas para Garantizar la Finalidad de Seguridad Vial.
El debate sobre la finalidad recaudatoria de las multas de tránsito ha impulsado diversas iniciativas legislativas en Argentina. Existen proyectos de ley que buscan eliminar las "fotomultas" o, al menos, restringir su uso, argumentando que el sistema actual no prioriza la prevención sino la recaudación.17 Algunas propuestas buscan que el cien por ciento (100%) de los montos recaudados por infracciones se destine a obras de infraestructura vial, educación vial y asistencia en siniestros viales, con el fin de asegurar que los fondos cumplan con el objetivo de seguridad.17
También se ha propuesto que los sistemas electrónicos de infracciones sean la excepción y no la regla, promoviendo la presencia de más inspectores en las calles y menos "cámaras escondidas".17 Otro punto relevante es la propuesta de unificar la aplicación de la Ley Nacional de Tránsito en todo el país y eliminar automáticamente las sanciones del Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito (Re.N.A.T.) una vez transcurrido el plazo de prescripción, que varía entre dos y cinco años según la gravedad de la infracción.22
B. Impacto de las Reformas en la Relación Estado-Ciudadano.
La eventual aprobación de estas reformas legislativas tendría un impacto significativo en la relación entre el Estado y los ciudadanos. Al reforzar el carácter no recaudatorio de las multas y al garantizar una mayor transparencia en el destino de los fondos, se fortalecería la confianza pública en el sistema de seguridad vial.
Estas medidas contribuirían a reequilibrar la relación, alejándola de un modelo meramente punitivo y acercándola a uno genuinamente preventivo y educativo. Un sistema de multas que demuestre claramente su compromiso con la seguridad vial y que sea percibido como justo y transparente, promovería un mayor acatamiento de las normas y una participación más activa de los ciudadanos en la construcción de un tránsito más seguro. La exigencia de mayor responsabilidad y libertad, con menos prácticas percibidas como "curro" por parte de municipios y empresas intermediarias 17, apunta a una relación Estado-ciudadano más equitativa y basada en el interés público real.
VII. Conclusiones
La investigación realizada demuestra que la aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 24.240) a las multas de tránsito impuestas por el Estado, especialmente cuando estas persiguen una finalidad recaudatoria, es un campo jurídico en evolución en Argentina. Si bien el marco tradicional es el derecho administrativo, la expansión del concepto de "relación de consumo" y la inclusión explícita del Estado como "proveedor" en la LDC abren una vía para someter las acciones estatales a los principios protectores del derecho del consumidor.
La jurisprudencia argentina ha sido consistente en declarar la inconstitucionalidad de requisitos recaudatorios, como el "libre deuda" para la renovación de licencias de conducir y el depósito previo para apelar multas. Estos fallos, aunque no siempre citan directamente la LDC, se basan en principios constitucionales como el derecho a la libre circulación y el debido proceso, que son pilares fundamentales de la protección al consumidor. La desproporcionalidad entre la medida impuesta y el fin de seguridad vial, junto con la falta de transparencia o el trato indigno, son elementos que los tribunales han considerado para invalidar estas prácticas.
La clave de esta discusión radica en la desnaturalización de la multa. Cuando la sanción, cuyo objetivo primario es la seguridad vial y la prevención, se convierte en una fuente de ingresos, el Estado desvirtúa su rol y puede ser interpelado bajo los principios de la LDC. Argumentos como la inversión de la carga de la prueba, el deber de información y la prohibición de prácticas y cláusulas abusivas, ofrecen herramientas legales para los ciudadanos afectados.
Las reformas legislativas en curso, que buscan garantizar el destino de los fondos de las multas a la seguridad vial y eliminar prácticas percibidas como puramente recaudatorias, reflejan un reconocimiento social y político del problema. Esto sugiere una tendencia hacia una mayor rendición de cuentas del Estado y una relación más equilibrada y justa con los ciudadanos en el ámbito del tránsito. En definitiva, la aplicación de la LDC, ya sea directa o analógicamente a través de principios constitucionales, representa un avance significativo en la protección de los derechos de los ciudadanos frente a las acciones administrativas del Estado que se apartan de su legítimo fin de interés público.
Fuentes citadas
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Una a una, todas las infracciones que no cobrarán multa en 2025: qué dice la nueva disposición del Gobierno - Clarin.com, acceso: julio 14, 2025, https://www.clarin.com/informacion-general/todas-infracciones-cobraran-multa-2025-dice-nueva-disposicion-gobierno_0_SbpOIGhM1o.html
Nueva Ley de Tránsito: quiénes no pagarán multas en diciembre 2024 - Ámbito Financiero, acceso: julio 14, 2025, https://www.ambito.com/informacion-general/nueva-ley-transito-quienes-no-pagaran-multas-diciembre-2024-n6093712